国家温室气体清单编制是应对气候变化的一项基础性工作，同时也是气候变化国际履约的必要义务。作为《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）缔约方之一，我国迄今为止共完成5个年份的国家温室气体清单编制。不过，需要说明的是，我国尚未专设国家温室气体清单编制机构，国家清单编制高度依赖国际资金支持，所需基础数据供应体系亟待完善，现行国家清单管理模式难以满足《巴黎协定》实施细则的新要求，同时也不太适应国内开展碳达峰、碳中和行动的新形势。为此，有必要加快完善国家温室气体清单编制管理模式，加强能力建设，促进国家清单高质量编制，提升我国气候变化国际履约水平。
国家温室气体清单编制现状
我国已初步构建了国家温室气体清单编制体系。在全球环境基金（GEF）赠款支持下，我国先后3次启动国家信息通报能力建设项目，组织国家温室气体清单编制，分别于2004年、2012年和2019年向UNFCCC秘书处提交《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》《中华人民共和国气候变化第二次国家信息通报》和《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》，详细分析了我国1994年、2005年和2010年温室气体排放情况；2017年和2019年提交了《中华人民共和国气候变化第一次两年更新报告》《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》，分别披露了2012年和2014年国家温室气体排放信息。
国家清单编制工作机制基本确立。现阶段，在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组指导下，生态环境部总体负责国家温室气体清单编制和发布工作；应对气候变化司具体负责国家清单编制的组织管理，并通过项目招投标方式选定国家气候战略中心、清华大学、中国农科院、中国科学院、中国林科院和中国环科院等6家技术单位分别承担能源活动、工业生产过程、农业活动、土地利用变化和林业、废弃物处理领域的清单编制和报告起草工作。清单基础数据主要协调国家统计局、主管相应行业的部委和电力、钢铁、石油化工等行业协会提供。
我国清单质量逐步获国际社会认可。UNFCCC秘书处基于我国第一次两年更新报告所作的技术分析报告显示，对比1994年、2005年和2012年国家温室气体清单，我国清单编制已从最初完全采用《IPCC国家温室气体清单编制指南（1996年修订版）》过渡到众多排放源开始采用《2006年IPCC国家温室气体清单编制指南》；覆盖的排放源逐步完整，核算的温室气体种类从最初的二氧化碳、甲烷和氧化亚氮增加到6种；编制方法学已从采用IPCC缺省排放因子的低阶方法演变成更多排放源采用本国化参数的高阶方法。不过，国际专家组也明确指出，我国清单报告的透明性、排放源的完整性以及时间系列的一致性仍存在较大改进空间。
我国温室气体清单编制面临的主要挑战
气候变化国际履约要求日益强化。一是国家清单编制频次大幅增加。《巴黎协定》实施细则要求，所有缔约方不晚于2024年提交气候变化透明度双年报告，随后每两年提交一次，每次提交的报告应包括自2020年开始每个年度的温室气体排放清单。二是履约报告编制质量要求更高。新规则要求各缔约方提交的年度国家温室气体排放清单应全面依据IPCC发布的编制指南，提供详细计算过程，基础数据收集与分析须更加规范。三是国际专家审评愈发严格。包括我国在内的所有发展中国家提交的透明度双年报告应接受国际专家评审和多边审议，涉及重大、持续性的问题应交由《巴黎协定》遵约委员会组织跟踪。
国家温室气体清单管理机制亟须健全。与欧美等发达经济体不同，我国现阶段国家温室气体清单的编制缺乏法律基础，尚未专设国家清单编制机构，清单编制与履约报告编写等工作主要以项目招标方式委托各研究机构实施，部分基础数据依靠专家收集或调研估算，工作连贯性与数据可靠性均受到很大影响。我国尚未建立适应履约新规则的工作机制，国家清单和履约报告编制涉及能源、工业、农业、林业、住建等多个领域，这些领域的主管部门参与程度较低，生态环境部门跨部门协调数据、收集信息难度较大。在生态环境部内部，虽已有多年实践积累、涵盖多个环境要素和涉及不同排放源的生态环境调查数据，但对于编制国家清单的技术支撑还比较有限。
能源统计基础工作亟须夯实。我国现行能源统计工作为国家清单编制提供了重要的数据基础，不过，仍存在一些亟待完善的地方，主要表现为：一是统计调查覆盖范围不全，目前能源统计侧重工业能耗，农业、建筑业、交通运输业、商业等领域能源消费统计基础薄弱，且工业领域能耗仅涉及规模以上工业企业，规模以下能耗主要依靠统计调查队抽样调查进行研判。二是统计内容深度不够，能源品种分类统计有待细化，如能源平衡表未包括薪材、秸秆等非商品能源，无风能、水能、太阳能、核能、地热、生物质燃料等非化石能源统计细项；我国煤炭固体燃料统计仅包括煤制品、洗精煤、原煤、其他洗煤和焦炭5 项，而国际上煤炭固体燃料则涵盖炼焦煤、次烟煤、泥煤、型煤、褐煤、其他烟煤、无烟煤、焦炉焦、气焦和专用燃料；能源平衡表加工转换部门中未细分自备电厂，终端部门对化石燃料的非能源利用信息披露不完整。三是统计报表单一且时效性较差，现行能源统计主要采用能源统计平衡表，可供分析的资料少、利用率低，编表所需资料缺口大，缺乏科学有效的推算方法和评估手段。
推动国家温室气体清单高水平编制的对策建议
一是借鉴国际经验，健全和完善长效的国家清单管理模式。欧盟及其成员国排放清单管理比较规范，清单管理具有良好的法律基础，建议我国借鉴欧盟相关优良做法，专设清单编制技术机构，健全清单管理体制。欧盟针对清单工作专门出台了《监测机制条例》，以法律授权形式明确了清单编制负责机构、配合部门以及技术支持机构。在各成员国，清单编制的第一层级为国家清单协调或指导委员会，委员会代表来自相关政府部门，其中气候变化主管部门被指定为清单牵头机构，对内负责年度清单的具体组织和领导工作，对外负责向欧盟委员会气候变化行动局和公约秘书处提交清单报告及接受评审。第二层级为清单编制技术支撑机构，国家清单牵头单位通过遴选某一研究机构负责国家清单编制的所有技术性工作，如法国跨行业大气污染研究所（CITEPA）被指定为法国清单编制机构，同时它也是欧盟清单编制的技术单位。
二是加强顶层设计，构筑广泛的国家清单编制统一战线。鉴于国家清单核算基础数据分散在统计、农业、住建、林业等不同部门相关统计报表中的客观情况，建议参考IPCC相关核算要求，完善国家清单核算顶层设计，强化相关统计指标口径与范围的一致性管理，打通跨部门数据共享渠道，压实各部门在国家清单核算方面的责任义务，补齐在能源、农业、住建和林业等领域的编制工作短板。为适应国家清单编制频次加密要求，建议财政部门将国家清单编制与履约相关报告编写等的工作经费纳入年度财政预算，改变目前编制工作高度依赖国际资金支持的尴尬局面。同时，建议加强统筹管理，探索在生态环境统计调查体系中增加温室气体相关统计指标，同时积极开展基于排放源调查数据的国家清单核算交叉验证工作。
三是完善能源消费统计，加强能源核算管理制度能力建设。建议对标国际增补相关能源消费统计指标，细化相关内容，完善能源平衡表体系，加快完善满足国际履约要求的能源统计数据资源供应体系，逐步改变单纯依靠全面报表的调查模式。基于大数据管理和信息化手段创新统计调查机制，推进年度调查、抽样调查或典型调查相结合，定期（每3年—5年）组织开展一次专项调查和重点调查，及时反映能源利用效率变化，为能源活动碳排放达峰工作的开展提供有力支撑。
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心